现代大学制度下的监督体系构建

　　摘要：构建现代大学制度已经成为政学两界的共识。现代大学制度的核心内容是现代大学治理结构，现代大学治理结构的核心是现代大学权力结构，而构建现代大学权力结构需要构建现代大学监督体系。中国特色现代大学制度构建的目标取向和策略选择，决定了现代大学监督体系构建只能在“党政关系规范化”的框架内，形成党领导下的多元行动中心监督体系。

　　关键词：现代大学制度；治理结构；权力结构；监督体系

　　问题的提出

　　构建现代大学制度已经成为政学两界的共识。建设现代大学制度，形成适应社会主义市场经济改革要求和高等教育全面持续发展需要的大学管理体制和机制，是高等教育改革和发展的目标和关键内容之一［１］。从体制改革到构建现代大学制度的转变，则代表了高等教育改革的新阶段［２］。

　　概念即方法。如何界定中国特色的现代大学制度，将直接影响到现代大学制度的目标选择和构建进程。中国特色现代大学制度的基本内涵是在国家法律、大学章程和党内法规的范围内，合理界定执政党、政府与大学的关系，明确大学的内部治理结构。学术界普遍认为，现代大学制度是一个多层次的制度体系，既包括宏观层面的高等教育制度，如办学体制、投资体制和管理体制等，又包括微观层面的大学内部组织机构和体制。为了明确研究对象，聚焦研究内容，我们倾向于将宏观高等教育管理体制称为现代大学的制度环境，将现代大学制度限定在中观和微观层面。

　　现代大学制度既是现代大学监督体系的构建平台，同时也是现代大学监督体系构建的观察视角。现代大学制度的核心内容是现代大学治理结构，而现代大学治理结构的核心又是现代大学权力结构。监督是一种普遍的权力现象，哪里存在着权力，哪里就会存在着监督；有什么样的权力体系，就需要什么样的监督体系。因此，构建现代大学制度需要构建现代大学权力结构，而构建现代大学权力结构需要构建现代大学监督体系。可以这样说，构建现代大学监督体系离不开现代大学制度构建，并且一个运转有序、合理有力的监督体系也能够为现代大学制度构建提供重要保障，有什么样的现代大学制度，就会有什么样的现代大学监督体系。

　　现代大学制度的约束条件与目标选择

　　习近平总书记指出，要扎根中国大地，办好中国特色社会主义大学。因此，中国特色现代大学制度构建要重视两个极其重要的维度：第一，高等教育治理规模；第二，制度环境，即高等教育宏观管理体制。中国特色现代大学制度构建只能在由治理规模与宏观高等教育管理体制所限定的范围内来进行，这两个约束条件也构成了中国特色现代大学制度构建的基本前提。

　　现代大学治理的实现就是一个运用特定权力结构来调动治理资源匹配治理需求的过程。中国高等教育的治理规模受到一系列因素的影响。第一，高等教育的空间布局和在学规模与高等教育治理规模成正比。空间布局越广泛、在学规模越大，高等教育的治理规模也就越大。受到历史传统、经济发展水平以及地理位置等因素的影响，中国高等教育规模和结构存在着巨大的地域差异。巨量的人口为中国高等教育在学规模的扩张和维持提供了一个超大的基数。空间布局的差异性和在学规模的巨大潜力给中国大学治理体系形成了一个无法超越的治理规模。第二，高等教育职能的扩张带来了高等教育治理规模的增加。经济社会转型的深入和持续推进，深刻改变了高等教育的外部环境，使得高等教育领域已经发生并且正在发生着各种变化。适应新的形势，传统的教学、科研和社会服务职能在继续得到加强的同时，高等教育的文化传承和国际交流职能也在不断生长。与西方发达国家不同，中国高等教育还承担着实现民族伟大复兴和维持社会政治稳定的重大任务，这就使得高等教育的职能较西方国家更为丰富。职能的巨大变化不可避免地向高等教育治理主体提出了新的治理要求。中国高等教育已经形成了世界上最为庞大和复杂的治理规模，这个超大的治理规模构成了中国特色现代大学制度和监督体系构建的根本约束。

　　虽然高等教育的治理规模客观存在，但是高等教育治理主体的治理负荷却是可以选择的。高等教育治理主体对于治理负荷的选择受到宏观高等教育管理体制的约束。“党建大学”是中国高等教育成长与发展的最为重要的历史逻辑。这个历史逻辑决定了中国共产党对于高等教育治理承担着巨大的责任，党在大学治理体系中的领导地位。这也意味着高等教育治理中的事务和责任将不可避免地向党的各级组织集中，从而使得各级党组织必须要承担来自高等教育领域的各种问题和压力。面对复杂和巨大的高等教育治理规模所带来的挑战，仅仅依靠局部的、细枝末节的技术性手段创新是无法解决的。治理主体的资源有限性与超大治理规模之间的矛盾，在根本上决定了中国特色现代大学制度构建的基本任务，是减轻大学治理主体的治理负荷，特别是减少各级党组织所直接面对的治理负荷。这就需要对现行大学制度进行结构性的创新，确保党在现代大学治理中的领导地位。因此，中国特色现代大学制度构建的目标取向应该是，重构现代大学治理体制，提高大学治理体制的适应性和自我调整能力，从而有效解决经济社会转型对大学治理提出的挑战。

　　形象地说，当前中国大学治理体系是一个以党委为核心的“４＋１＋２”体系。“４”是指大学治理中最为重要的党委、纪律检查委员会、校长以及学术委员会这四大主体；“１”是指大学理事会（董事会）；“２”是指教代会和学生会。这些主体共同构成了大学权力结构中政治、科层组织、学术和民主这四个主要方面。第一，党委（包括全委会和常委会）处于大学权力体系的核心部分，主要行使政治权力。１９９８年，《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）首次以法律形式明确规定了高校党委的领导职责。２０１４年，《关于坚持和完善普通高等院校党委领导下的校长负责制的实施意见》再次明确了党委全委会和常委会是高校党委发挥领导核心作用的主要机制。第二，高校纪律检查委员会由高校党员大会（党员代表大会）选举产生，在高校党委领导下开展工作。高校纪委的主要任务是维护党章和其他重要的规章制度，协助党委整顿党风，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况。高校纪委在学校党委和上级纪委双重领导下开展工作，接受中央纪委驻教育部纪检组的指导和检查。第三，校长是高校的法定代表人。在学校党委的领导下，校长负责贯彻党的教育方针，组织实施学校党委有关决议，行使《高等教育法》等规定的各项职权，全面负责教学、科研、行政管理工作。校长的权力主要是科层管理的权力。校长办公会议或校务会议是学校行政议事决策机构，主要研究提出拟由党委讨论决定的重要事项方案，具体部署落实党委决议的有关措施，研究处理教学、科研、行政管理工作。第四，学术委员会是现代大学治理中的重要主体之一。２０１４年３月５日起开始实施的《高等学校学术委员会规程》明确提出，要健全以学术委员会为核心的学术管理体系与组织架构，要把学术委员会作为校内最高学术机构，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权。２０１５年修订后的《高等教育法》第４２条正式确立了学术委员会的五项职责。虽然《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）和《高等教育法》都未曾对学术权力作出过明确规定，也未曾明示过学术委员会是最高学术权力机构；但是，从当前的各项法律法规来看，学术委员会正在现代大学治理中扮演着越来越重要的角色。第五，探索建立高校理事会或董事会，是中国特色现代大学制度的重要内容［３］。２０１４年９月实施的《普通高等学校理事会规程（试行）》明确了理事会筹措办学资源和扩展社会合作两大功能，行使咨询权和监督权这两大基本职权。第六，教职工代表大会是高校教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式。１９８５年５月，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。《教育法》第３０条和《高等教育法》第４３条的规定为教职工代表大会制度的建立和发展提供了重要的法律依据。２０１２年１月１日起实施的《学校教职工代表大会规定》指出，教职工代表大会在中国共产党学校基层组织的领导下开展工作。第七，学生会是大学生群体中的先进群众组织，是高校和学生之间主要的联系渠道，也是现代大学治理的重要辅助。《中华全国学生联合会章程》第２条规定，学生会的基本任务是：“遵循和贯彻党的教育方针，促进同学德智体全面发展，团结和引导同学成为热爱祖国，适应有中国特色社会主义现代化建设事业要求的合格人才。”学生会的权力机关是全体学生代表大会。

　　在上述诸要素中，党委居于领导地位。这种突出的地位使得大学权力结构呈现出一种特殊的格局—党委与其他权力结构要素之间的关系，即党政关系成为中国特色现代大学治理体制中最为重要的权力关系。这里的“党”是一个专有概念，特指中国共产党在高校的各级组织；“政”则包括多个方面，如校长、学术委员会、教代会、理事会等。因此，大学治理中的党政关系是一组范围明确、界限清晰、形式多样的关系，包括党与校长及其负责的科层组织的关系、党与理事会的关系、党与学生会的关系、党与学术委员会的关系、党与教代会的关系、党与民主党派的关系等。无论是从法律法规的角度，还是从历史和现实的角度来看，统摄于党政关系这一框架下的诸种关系的处理都是现代大学治理体系重构的基本任务。

　　因此，建立中国特色现代大学制度的根本方向是要在大学内部逐步建立起规范的“党政关系”，形成一个以党委为核心的“治理同心圆”体系。事实上，当前中国特色现代大学制度的要素已经齐备，但是彼此之间的制度性联结还不够顺畅。党委领导下的校长负责制是已经被实践证明了的中国特色现代大学制度安排。为了更好地体现党在现代大学治理中的领导和执政地位，中国特色现代大学制度构建应该致力于有针对性地调整诸要素之间的关系，加强党委特别是常委会在现代大学治理中的职责和运行机制，致力于提高执政能力，遵循高等教育发展规律，通过多元主体来协同治理高等教育事业。

　　多元监督体系构建

　　中国特色现代大学制度构建的目标取向和策略选择决定了现代大学监督体系构建只能在“党政关系规范化”的框架内，形成党领导下的多元行动中心监督体系。

　　１．现代大学监督体系既包括监督客体，也包括监督主体

　　监督客体，即现代大学监督的对象或问题。这主要是由现代大学治理所面临的问题所决定的，而在不同历史时期，大学治理所面临的问题也不相同。在中华人民共和国成立后的最初３０年，大学治理的主题是建构一个社会主义大学，服务于新生政权的巩固，而确保大学的社会主义方向也是大学监督的主题。改革开放以来的３０年，大学治理的主题主要是建设一个现代化大学，服务于经济建设，具体包括扩大高等教育规模、提高高等教育质量、确立和完善治理结构等。提升高等教育现代化水平，拒腐防变构成了大学监督的主题。党的十八大以来，中国高等教育进入到统筹社会主义办学方向和现代化办学水平的新阶段。大学治理的主题是构建一个依法办学、自主管理、民主监督和社会参与有机结合的现代大学制度　［４］，实现高等教育治理体系和治理能力现代化。这一时期，大学监督的主题已经不再局限于拒腐防变，推进教育廉政建设，而是要监督大学权力结构的建立与运行，服务于现代大学制度的构建。监督内容的变化自然而然地要求大学监督体系作出相应的调整。

　　中国特色现代大学监督体系由多个行为主体组成。主要包括两类主体：一是正式的、专门的监督主体，拥有法定监督权力；二是临时的、补充的监督主体，虽然不承担专门的监督功能，但也会根据需要参与到监督活动中去，当它们获得了事实上的监督权力时，也就获得了监督主体的资格。这些主体共同构成了现代大学监督体系的微观基础，成为现代大学监督体系的基本单元。在每一个监督单元内部，都有自己的运行规则。例如：高校党委及纪委、校长领导下的科层组织和院系、学术委员会等都具有各自独特的运行法则。

　　２．现代大学监督体系构建需要一定的支撑条件

　　从现代大学监督体系就是对现代大学权力结构进行约束的角度来看，这里的支撑条件就是现代大学权力结构的分化以及对权力结构分化成果的确认。继续加强党内法规建设，通过党规党纪等党内法规建设来规范党自身的行为。加强法治国家建设，通过宪法和法律来规范政府与大学的权力关系。不断完善大学章程，依章治校。在某种意义上讲，大学章程在现代大学治理过程中扮演着“宪法”的角色，通过规范大学权力结构来提升大学治理能力，推动学术权力主体的发育程度。在大学权力结构中，学术委员会等权力主体相对于党委和校长等主体，属于发育比较不充分的一方。

　　３．中国特色现代大学监督体系构建应该以党领导下的多元行动中心监督体系为目标取向

　　这一目标取向的要点主要包括：第一，“转变”，即现代大学监督体系必须要实现向以党为中心，同时推进党领导下的多元行动中心监督体系的转变。第二，“领导”，即高校监督体系必须坚持党的领导。第三，　“多元”，即强调高校监督治理主体的多元化，不仅包括党，而且还包括行政、广大师生等主体。第四，“自主”，即强调党的领导的贯穿作用和多元监督主体行动的相对自主性。第五，“领域”，即现代大学监督体系涵盖多个活动领域，主要包括党内监督、科层监督、学术监督和民主监督等。

　　这一监督体系的展开需要遵循以下逻辑：第一，价值基础。加强党的领导和执政地位，增强党对高等教育事业的领导能力和执政能力。第二，制度基础。现代大学监督体系构建是一个存在于高校“党政关系”框架内，涵盖党内制度、科层制度、学术制度和民主制度的综合制度体系。第三，行动基础。坚持党的领导是构建现代大学监督体系的根本保证。基于此，现代大学监督体系构建的责任和行动的第一主体都是执政党，具体落实为党委和纪检部门。第四，构建途径。完善党委集体领导是构建与运转现代大学监督体系的核心。完善纪检监察体制和机制是构建现代大学监督体系的组织协调力量。必须要指出的是，以党委和纪检监察体系为中心来构建现代大学监督体系并非是要割裂纪检监察体系与其他监督体系之间的联系，而是要联合和依靠各方面的力量共同进行监督。（作者李双辰，系华北电力大学副校长）

　　参考文献：

　　［１］袁贵仁．建设现代大学推进高等教育改革和发展［Ｊ］．中国高等教育，２０００（２）：２３－２６．

　　［２］马陆亭．从高等教育体制改革到现代大学制度建设［Ｊ］．中国高等教育，２０１３（２１）：１９－２２．

　　［３］［４］国家中长期教育改革和发展规划纲要（２０１０—２０２０年）［Ｎ］．人民日报，　２０１０－０７－３０（１）．

　　来源：《北京教育》杂志